Suspendre… Ou ne pas suspendre ? C’est la grande inconnue de ces dernières heures. La possibilité de mettre sur pause la réforme des retraites votée en 2023 et dont la mesure principale – le report de l’âge de départ de 62 à 64 ans – fait encore l’objet d’un rejet massif de l’opinion, est sur la table des négociations gouvernementales. Sauf que cette suspension est loin d’être indolore pour les finances publiques : 15 milliards d’euros chaque année dès 2035. Dans un livre paru jeudi 9 octobre chez Plon, Retraites : un blocage français, Eric Weil, conseiller de Laurent Pietraszewski, le secrétaire d’Etat en charge des retraites d’avril 2021 à mai 2022, avant la réforme Borne, passe à la moulinette un certain nombre d’idées reçues sur le sujet et propose un nouveau chemin pour une réforme systémique.
L’Express : La porte a été entre-ouverte par Sébastien Lecornu sur une possible suspension de la réforme des retraites votée en 2023. Quelles peuvent être les conséquences financières ?
Eric Weil : Si la réforme Borne est suspendue aujourd’hui, l’âge légal de départ reste bloqué à 62 ans et 9 mois. En effet, dans la réforme votée en 2023, le report de l’âge de 62 à 64 ans n’était que progressif, de sorte qu’il fallait attendre 2032 pour que de premières générations soient concernées par l’âge de 64 ans.
Si l’on s’en fie aux chiffres fournis par la Cour des comptes au début du conclave et par le ministère de l’Économie jeudi 8 octobre, le coût annuel pour l’ensemble des finances publiques d’une telle suspension serait progressif – quelque 500 millions l’an prochain – mais il finirait par atteindre une quinzaine de milliards d’euros chaque année d’ici 2035. Car il n’y aura pas seulement davantage de pensions à payer mais aussi moins de recettes fiscales qui rentreront dans les caisses de l’Etat. Lorsque vous repoussez l’âge de départ, le taux d’emplois de seniors augmente, ce qui fait, en bout de course, davantage de recettes de cotisations et davantage d’impôts…
Par quels instruments pourrait-on compenser ces pertes ?
Il y a deux types de mesures qui pourraient permettre de compenser les effets négatifs sur les finances d’une suspension de la réforme. D’abord, une mise à contribution des retraités, ce qui reste un sujet tabou dans une grande partie de la classe politique. C’est un débat qui est remonté à la surface récemment, d’autant que la réforme Borne n’a demandé aucun effort aux actuels retraités. Elle a fait reposer 100 % de l’effort sur les actifs. Donc il pourrait être à la fois juste d’un point de vue intergénérationnel, bon sur le plan budgétaire et avec un impact faible du point de vue économique au regard du taux d’épargne des retraités, de leur demander de contribuer davantage. Pour avoir un ordre de grandeur en tête, quand on désindexe d’un point l’ensemble des pensions de retraite, le gain est de l’ordre de 3 milliards d’euros chaque année. Mais on pourrait ne cibler que les retraités les plus aisés, en ne désindexant que les pensions au-dessus d’un certain montant, comme ce fut le cas en 2014 et 2020.
Autre solution : aligner le taux de CSG des retraités, en particulier celui des foyers les plus aisés, sur celui des actifs, en le faisant passer de 8,3 % à 9,2 %. Gain budgétaire : un peu plus d’un milliard d’euros par an. Et bien sûr, il faudrait mettre fin à l’abattement de 10 % sur l’impôt sur les revenus des retraités qui, d’un coup, rapporterait 5 milliards, en ne ciblant que les retraités du haut de la distribution.
Par ailleurs, il faut aussi réfléchir à des pistes qui inciteraient au décalage de l’âge effectif de départ à la retraite, en rendant notamment le calcul de la pension intrinsèquement moins généreux. La durée d’assurance est une solution imparfaite parce qu’elle pénalise, en particulier, les profils aux carrières les plus hachées. Je pense à d’autres mesures qui sont moins dans le débat public, comme l’allongement de la durée prise en compte dans le calcul du salaire moyen, élément déterminant dans le calcul de la pension. Aujourd’hui, on prend en compte les 25 meilleures années. Si demain nous passions à 35 années, le niveau de pension à la liquidation diminuerait, toutes choses égales par ailleurs. Mais cette mesure toucherait surtout les plus aisés, aux profils de carrière les plus dynamiques. En revanche, pour un salarié qui serait resté au Smic toute sa vie, la prise en compte de la moyenne des 25 ou des 35 meilleures années dans le calcul de sa pension ne changerait rien.
On pourrait aussi imaginer un barème de décote-surcote autour du taux plein un peu plus sévère, pour inciter les salariés à repousser leur âge de liquidation des droits. Je pense enfin à un reciblage du dispositif „carrières longues“, qui permet des départs relativement précoces à des profils qui ont pourtant de bonnes pensions et une espérance de vie supérieure à la moyenne.
Tout cela vous montre qu’il y a en réalité plusieurs options pour rééquilibrer un système de retraite. Le report de l’âge de départ, qui polarise le débat public, est loin d’être la seule… D’autres leviers, plus incitatifs, existent.
Comment expliquez-vous ce psychodrame, cette hystérie française permanente sur ce sujet-là ?
Je pense qu’il y a plusieurs raisons à cela. Premièrement : c’est un sujet très sensible parce qu’il touche au vécu de chacun. Le vécu des actifs puisque 30 % de leur salaire brut est prélevé pour financer des dépenses de retraite, ce qui comprime leur salaire net. Et le vécu des retraités, bien sûr : quand on touche à la retraite, on touche au „droit au repos“, et au revenu fixé de manière définitive sur les 25 dernières années de l’existence.
Par ailleurs, c’est un sujet politiquement miné, à gauche comme à droite. A gauche, le totem de la retraite à 60 ans est toujours très présent, de sorte que quiconque concède un report de l’âge légal est traité par certains dans son camp de „social traître“. A droite, le tabou de la mise à contribution des retraités, qui constituent une grande part de leur électorat, rend toute mesure visant cette catégorie électoralement risquée, surtout quand on entretient par ailleurs l’idée (fausse !) qu’il suffirait finalement de réduire la fraude sociale ou le train de vie de l’Etat pour faire les économies suffisantes.
Enfin et peut-être surtout, la question des retraites est aussi épidermique car notre système est une usine à gaz, qui suscite défiance et incompréhensions ! La quarantaine de régimes et l’articulation complexe entre ses différents paramètres (âge légal, durée de cotisation, âge d’annulation de la décote, départs anticipés, etc.) conduisent à ce qu’on n’arrive même pas, dans le débat public, à créer du consensus autour des constats et des effets réels des mesures proposées.
Les Français eux-mêmes ont du mal à anticiper leur âge de départ et leur futur niveau de pension. Pas étonnant quand la quasi-totalité est affiliée à au moins deux régimes de retraites (20 % le sont à plus de cinq) et que les réformes des trente dernières années changent régulièrement, et pour certaines générations très tardivement, les règles du jeu.
Dans votre essai, vous décortiquez un certain nombre d’idées reçues. La première d’entre elles, c’est l’horizon indépassable d’un système par répartition…
C’est un peu l’ironie de l’histoire. On entend qu’il faut sauver notre système par répartition, trésor national depuis la création de la Sécurité sociale en 1945. Mais avant la Sécurité sociale, il y eut d’autres régimes obligatoires publics en France. Les deux premiers – celui issu de la loi sur les retraites ouvrières et paysannes de l’année 1910, et celui issu des lois sur les assurances sociales de la fin des années 1920 et du début des années 1930 – furent, dans les deux cas, des régimes par capitalisation.
En 1910, Jean Jaurès lui-même voyait dans la capitalisation un levier d’émancipation pour les ouvriers qui pouvaient ainsi cotiser pour leur propre retraite, sans dépendre chaque année du budget de l’État. C’est au moment du régime du Vichy que le ministre du Travail de l’époque, René Belin, a utilisé les fonds qui avaient commencé à être constitués dans le cadre des systèmes par capitalisation pour les verser aux personnes âgées pauvres, créant ainsi de fait le système par répartition. En 1945, il y eut une discussion sur la possibilité de revenir à de la capitalisation. Mais la nécessité de continuer à servir les pensions a conduit à pérenniser la répartition. Contrairement à la légende, ce mode de financement n’est donc pas tant un choix de société que le fruit d’une nécessité : celle de continuer à servir les pensions aux personnes âgées.
Parmi les autres les idées reçues, il y a aussi celle selon laquelle les fonctionnaires seraient les privilégiés du système actuel…
Oui, et c’est plutôt faux ! Cette croyance se fonde sur la règle suivante : pour les fonctionnaires, le calcul de la pension se fait à partir des six derniers mois de salaire, alors que pour les salariés du privé, ce sont les 25 meilleures années. Mais en réalité, pour les fonctionnaires, seul le traitement indiciel brut est pris en compte, c’est-à-dire la rémunération hors primes, ces dernières représentant en moyenne 20 % de la rémunération des fonctionnaires. Les études montrent ainsi que si demain, toutes choses égales par ailleurs, on alignait les régimes des fonctionnaires sur le régime général, il y aurait à peu près autant de gagnants que de perdants. Les enseignants, par exemple, qui ont peu de primes, seraient perdants mais les aides-soignants, les policiers, les cadres de la fonction publique, eux, seraient gagnants.
Durant le conclave sur les retraites, on a entendu beaucoup de critiques sur la réforme Borne : elle serait défavorable aux femmes, aux personnes les plus précaires…
Là encore, beaucoup d’idées fausses circulent. On a dit et répété le slogan : „On vole deux ans de vie“. En réalité, les études montrent qu’avec la réforme Borne, le décalage de l’âge effectif de départ n’est pas de deux ans mais de six mois, en moyenne. Les plus modestes en particulier ont été protégés par le non-décalage de l’âge du taux plein pour inaptitude et de l’âge d’annulation de la décote, qui les concernent au premier chef. On a aussi entendu que c’était une réforme de casse sociale, injuste. Assez étonnant alors que c’est réforme distributrice. Quand on regarde les droits à la retraite par quartile de pension, on observe, pour la génération 1984, par exemple, une baisse des droits de 1 % pour les pensions supérieures à 2 500 euros mensuels et une augmentation de plus de 12 % pour ceux qui ont une pension de moins de 1 000 euros.
Troisième idée reçue, c’est une réforme sexiste. Idem, les chiffres démontrent que la réforme est en réalité légèrement plus avantageuse pour les femmes que pour les hommes quand on considère à la fois l’âge de départ et le niveau de pension. Même s’il est vrai que certaines mères de famille qui, grâce à leurs enfants, bénéficiaient de trimestres supplémentaires, leur permettant de partir au taux plein dès 62 ans, ne le peuvent plus. Mais d’autres femmes vont pleinement bénéficier de la revalorisation du minimum de pension, incluse dans la réforme Borne.
Est-ce que, finalement, il va falloir attendre la prochaine présidentielle pour reposer la question de l’avenir de notre système ? Et surtout, comment remettre le sujet sur la table sans replonger dans l’hystérie ?
Il va falloir sortir des vieilles recettes budgétaires qui créent énormément de tensions sociales, de crispations, et ne règlent que provisoirement le problème, tout en accroissant la défiance des Français, fatigués de voir leurs droits à la retraite raboter à intervalles réguliers. Il faut aborder le problème différemment. En essayant de penser un nouveau système, radicalement plus simple, plus prévisible, mais aussi plus juste, pour renouer la confiance.
Tirons les enseignements de la réforme universelle à points proposée il y a cinq ans. Gardons-en le principe général – chaque euro cotisé ouvre les mêmes droits – qui reste vertueux, mais regardons ce qui n’a pas marché. En l’occurrence, c’est la modalité du point qui a suscité énormément d’anxiété. Ce que je propose dans le livre, c’est de ne plus compter les droits à la retraite en points, mais directement en euros garantis. Pour faire simple, les cotisations seraient directement converties en euros de pension qui s’accumuleraient tout au long de la carrière, et seraient consultables à tout moment.
Sur la question très sensible de l’âge, je propose par ailleurs de fixer un âge du taux plein commun à tous, de 65 ans, qui évoluerait de manière prévisible afin de maintenir un rapport stable dans le temps entre la durée de vie active et la durée de retraite, à mesure que l’espérance de vie augmente. Dans le système que je propose, il restera possible de partir à la retraite dès 62 ans au prix d’une pension réduite. Il s’agit à la fois de traiter les citoyens en adultes, les responsabiliser dans leur choix, en les incitant, sans les contraindre, à travailler plus longtemps.
Est-ce possible d’ajouter une dose de capitalisation ?
La capitalisation est en soi un bon principe. Simplement, ce n’est pas le bon outil pour régler, à court et moyen terme, le problème budgétaire posé par les retraites. Car la transition vers un régime par capitalisation aurait pendant des décennies un coût considérable. Pendant toute cette période de montée en charge, les actifs devraient en effet cotiser deux fois : pour payer les pensions des actuels retraités et pour constituer leurs propres droits à la retraite, dans le cadre de la capitalisation. De fait, c’est un coût faramineux qui ne diminuerait que très progressivement. Des solutions réalistes, neutres pour les finances publiques et le coût du travail, existent, comme la réorientation de l’épargne salariale vers l’épargne retraite. Il ne faut pas espérer que la capitalisation soit une solution miracle qui nous dispensera de réformer le système actuel.
