A arquitectura europeia de protecção de infra-estruturas críticas foi concebida para um mundo que já não existe. A Directiva CER de 2022 identifica sectores, designa operadores, impõe obrigações de resiliência. Faz bem o que se propõe fazer. O problema é o que não se propõe fazer, e que é, em condições de crise grave, mais determinante do que aquilo que regula.
Escrevi neste jornal, no início do ano, que quando a infra-estrutura falha, falha o Estado. O argumento centrava-se nas infra-estruturas formalmente designadas, sub-investidas, operadas por empresas cotadas sob pressão trimestral, protegidas por regulação que penaliza pouco e exige menos. Mas há uma camada anterior a esse problema, e mais difícil de resolver: a das infra-estruturas críticas que não existem no mapa regulatório porque ninguém as designou, e que, em condições de crise grave, são tão determinantes quanto a rede eléctrica ou as telecomunicações.
A covid destruiu esta premissa sem margem para ambiguidade. As infra-estruturas críticas formais aguentaram. O que falhou foi a camada que ninguém tinha mapeado: equipamento de protecção individual concentrado em poucos fabricantes asiáticos, princípios activos farmacêuticos dependentes de geografias específicas, reagentes de diagnóstico com fornecedores únicos à escala europeia. As farmácias, que se tornaram nós operacionais da resposta sanitária de primeiro nível, não tinham obrigações de resiliência, reservas estratégicas ou planos de continuidade validados. Funcionaram por decisão profissional dos seus agentes, não por desenho do sistema.
Os mega-incêndios portugueses de 2017 e 2022 expuseram o mesmo problema noutra configuração. A capacidade de sustentar operações prolongadas dependeu de operadores privados sem contrato de disponibilidade, protocolo pré-estabelecido ou garantia de repetibilidade. Não falhou apenas a execução; falhou a pré-estruturação. E sem pré-estruturação, não há resiliência: há improviso.
Há ainda uma dimensão que a arquitectura vigente tende a subestimar: a ameaça híbrida russa, não como fenómeno conjuntural, mas como constante estrutural do ambiente europeu de segurança. Num quadro em que a coerção, a sabotagem, a intrusão cibernética, a manipulação informacional e a pressão sobre cadeias logísticas integram o repertório normal de acção estratégica, a relevância de um activo já não decorre apenas da função que desempenha no funcionamento regular da sociedade. Decorre também da vulnerabilidade que oferece a um adversário interessado em degradar a capacidade de resposta do Estado e explorar fricções intersectoriais.
O problema não reside na regulação existente, mas na sua arquitectura conceptual. A criticidade é tratada como um atributo binário e permanente: um activo é, ou não é, infra-estrutura crítica. Esta abordagem ignora a criticidade condicional, a relevância sistémica de actores cuja centralidade emerge em função de cenários específicos e mensuráveis, como o grau de concentração de mercado, a substituibilidade ou a dependência logística. Uma empresa de distribuição alimentar dominante não é, em condições normais, infra-estrutura crítica. Torna-se uma durante uma catástrofe que force o confinamento prolongado de populações. O mesmo activo, criticidade radicalmente distinta em função do contexto.
A inversão do paradigma exige um princípio que a política pública raramente adopta de forma consequente: conceber o sistema para o cenário de crise máxima credível, deixando que essa arquitectura sirva a normalidade como caso particular. Isto implica alargar o universo de responsabilidades de contingência ao ecossistema completo de suporte: distribuidores de bens essenciais, prestadores de Saúde não-hospitalares, operadores logísticos com posição dominante, fornecedores dos sistemas de controlo das próprias infra-estruturas designadas.
Implica também reconhecer a natureza intrinsecamente interministerial do problema. A resiliência nacional não cabe numa tutela. Exige coordenação efectiva entre os ministérios com responsabilidade sobre segurança interna, defesa, saúde, economia e infra-estruturas, com autoridade que opere acima das fronteiras sectoriais e que tenha, numa lógica de protecção civil alargada, o seu ponto de gravidade natural.
É precisamente o tipo de reforma horizontal que o actual Executivo tem identificado como prioritária na modernização do Estado e que, aqui, encontra uma aplicação concreta, mensurável e enquadrada no quadro europeu.
Portugal, com a transposição da CER e da NIS2 ainda em curso, dispõe de uma janela rara. Mas essa janela não elimina um dado estrutural: impor obrigações de contingência sem partilha de custos gera sub-investimento e cumprimento meramente formal. A resiliência não se decreta; financia-se. A solução é um pacto: quem integra o sistema nacional de resiliência e internaliza custos efectivos recebe compensação efectiva, fiscal, contratual ou regulatória.
A questão não é se o quadro actual permite fazer mais. Permite. A questão é se existe vontade para o fazer antes da próxima crise.
Não falta evidência. Falta decidir.
Escreve sem aplicação do novo Acordo Ortográfico
As infraestruturas críticas que não existem 2026 IUSTITIA.BG – Investigations 2009-2025 2026-04-05 23:47:00
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